关于集体资产的专题研究
随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立，城镇集体企业的改革也进入了攻坚阶段。十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中指出“以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。”集体经济改革必须以产权为重点，与产权密切相关的集体资产也因此成为了关系集体经济改革成败的关键问题。
一、加强集体资产管理的重要性
集体资产是集体经济改革进程中利益冲突的焦点所在，加强集体资产管理对于集体经济改革的顺利推进起着至关重要的作用，其重要性主要表现在以下两个方面。
（一）加强集体资产管理是完善社会主义市场经济的需要
我国进入市场经济后，集体经济的发展遇到了很多困难，一些人对集体经济的认识出现了分歧。有的人认为，国有和集体资产都是国家的，应由政府和上级部门说了算，主张把集体资产合并到国有资产，实行国有和集体资产一并管理；还有的人认为，集体经济失去相对优势，享受不了国有经济政策，又没有私营企业的活力，集体经济行将消亡，主张集体资产越少越好，应自生自灭，不必加强管理。这两种观点都是错误的，在党的十六大报告和十六届三中全会《决定》中都有关于集体经济的重要论述。党的十六大报告中指出“必须毫不动摇的巩固和发展公有制经济”，“集体经济是公有制经济的重要组成部分，对实现共同富裕具有重要作用”；同时还指出要“深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展”。十六届三中全会《决定》中指出要“以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”。十六大报告和十六届三中全会对集体经济的论述，非常清楚的表明了党和政府对集体经济发展的高度重视和关注。发展集体经济，深化集体经济改革，是全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的重要内容，是贯彻“三个代表”重要思想，落实发展先进生产力，发展先进文化，实现人民最大根本利益要求的重要体现。
集体资产是集体企业的关键资本，集体资产改革是整个集体经济改革的核心任务。全面建立社会主义市场经济，必须在全社会企业中广泛建立现代企业制度，使企业成为能够独立自主，发展壮大的经济组织。在现代企业制度中，最基本的要求就是产权明晰，所以集体经济以及集体企业的改革、改制必须以集体资产改革为核心。
目前，集体资产的总量尚没有一个精确的数据，清产核资的统计数据也不够全面。1999年清产核资资料显示，江苏、辽宁、山东三省城镇集体资产总量都在1000亿以上；2000年上海统计资料显示，上海城镇集体资产总量为724亿，天津规模小，集体资产总量为300亿。5个省市集体资产总量约为5000亿，按75%的资产负债率计算，净资产为1250亿。这关系到大约9万个集体企业500多万集体职工的命运。由上面5省市的情况可以看出集体资产在社会上还保持着较大的存量。集体资产改革将成为全面建立社会主义市场经济进程中一项艰巨的攻坚任务。
所以，加强集体资产管理，进一步推进集体资产改革是深化集体经济改革的基本要求，更是完善社会主义市场经济的需要。深化集体资产改革能够大力推动集体企业改革进程，促进现代企业制度的建立，维护广大职工的根本利益，提高集体企业的竞争能力和人民群众的收入水平。
（二）集体资产是集体企业改革进程中利益冲突的焦点
在我国近几年的经济体制改革中，原有的国有企业与集体企业纷纷进行所有制改革，引入股份制等现代企业制度，以求达到实现企业产权主体多元化、盘活企业资产、激发企业发展潜力的目标。但是，与大量企业纷纷改制相伴而生的是所有制改革带来的矛盾随之增多、加剧，特别是集体企业改制遇到的冲突和困境越来越严重。
集体企业在改革、改制过程中出现的大量纠纷主要集中在两个方面。一方面是企业与上级主管单位之间出现大量纠纷；另一方面是企业内部在产权量化，产权变更等问题上出现分歧与利益冲突。这两方面的纠纷都源自于对企业资产产权的界定与分配问题，集体资产牵动着企业、职工与上级主管单位等各利益群体的每一根神经。
1、集体企业与上级主管单位之间的产权纠纷大量出现
近年来，集体经济的发展陷入了困境。其根源在于，集体经济的产权主体不清，政府对集体企业存在直接或间接控制，集体企业对国有企业有千丝万缕的依附关系。相应地，关于集体资产的产权纠纷成为了集体企业改革、改制过程中最突出的问题。
由于历史的原因，集体企业的产权归属难以界定。在集体企业成立之初，很多企业为了在当时的制度环境下进行注册和经营，在企业注册时将企业资本来源注册为上级主管单位划拨，而实际上上级主管单位并未出资。这就造成了企业原始出资情况与企业注册资料不符的现象。同时，改革过程中多次通过政府行为改变企业的上级主管单位，更加剧了企业产权的模糊状态。在改制过程中，企业的上级主管单位往往依靠其所拥有的行政权力，平调集体资产、侵犯集体产权，造成大量的产权纠纷。
仅2001年集体企业产权纠纷就多达1000多宗。2001年初，国企北京市针棉织品进出口集团公司要罢免其下属集体企业北京外贸依达羊毛衫厂厂长范佩莉职务的事，闹得沸沸扬扬，几十名该厂职工手举“坚决拥护范佩莉为我厂厂长，坚决抵制针织公司不合法的人事安排”的横幅，把“主管单位”的“宣旨钦差”拒之门外，这似乎成为了集体企业产权纠纷激化的一种标志；接着，山东淄博市淄川制药厂厂长纪茂荣来京向首都新闻界、法律界人士诉苦：他作为一名集体企业的法定代表人被其上级集团公司轻易地撤掉，《城镇集体所有制企业条例》对集体企业管理人员由企业职工选举和罢免的规定在那里成了一纸空文；2001年中，全国第一家合作住宅公司武汉扬子房产实业公司也遭遇了主管部门干预企业改制的磨难武汉市房地局也是动用行政权力换法人，造成了“一个公司两套班子唱对台戏”的局面；2001年末，北京市连续发生了两起“大集体”要吃“小集体”的冲突北京市北协建设工程公司与其三处、北京市瑞普电子集团与可控硅元件厂之间吞并与反吞并、占有与反占有的斗争异常激烈，一直打到法院。
与上级主管单位比较，集体企业明显处于弱势地位。企业资产被平调，合法权益受到侵害，上访、上诉事件层出不穷，对经济发展和社会稳定产生了较大的负面影响。集体资产产权界定必需尽快纳入法律轨道，使集体企业的合法权益得到充分保障。
2、产权量化、产权变更也引发许多利益冲突
集体企业的改革、改制除了涉及到产权界定以外，大多数还会涉及到产权量化与产权变更。这两个改革环节也都会引发许多利益冲突。
在集体企业的改革、改制过程中，企业往往将其集体资产产权记在职工个人名下，也就是将集体资产的产权量化到个人。但是从实际情况看，在产权量化过程中，处于劣势的广大职工其利益很难避免不被侵犯。目前大多数集体企业采用的产权量化方案都是以管理层收购为基础并加以改造的职工控股方案，即根据管理层控股的原则，按照企业职工的工作年限、贡献大小等给与量化。这种原则本身并没有错，但是在实际操作过程中，往往会产生管理层持股比例偏高，且股份收购价格偏低的现象；同时，普通职工认购企业股份是存在信息不对称、资金门槛较高等不平等现象，没有充分保护职工的合法权益。
另外，很多企业通过产权转让与产权出售等方式盘活现有资产，这个过程中也容易出现侵害集体企业权益的问题。企业管理者或者是企业的上级主管单位为了自己个人或部门的利益，随意处置集体资产，压价发包和出租现象存在，低价出售、转让集体资产现象时有发生，无偿占用和平调集体资产现象也还存在。集体资产流失问题相当严重。
当前加强对集体资产的监督管理，防止集体资产流失的任务已经迫在眉睫。只有这样，才能够真正保护集体企业与广大集体职工的切身利益，为集体经济的进一步发展提供保证。
二、集体资产管理的关键是明晰产权
（一）产权模糊深深困扰着集体经济的改革与改制
困扰集体经济改革改制的主要原因是集体企业产权归属不清，产权主体不明。产权制度改革要解决的是出资人到位、产权主体多元化的问题。而集体企业产权说是“共同共有”，实际上“谁也没有”，归属模糊，产权不清晰，则更无从解决出资人到位的问题，使得集体企业改革进程困难重重。表面上，集体企业职工人人都是所有者，但人人又不是所有者；人人对集体资产增值负责，人人又不负责。企业职工和经营者花钱并不是花自己的，谁也不心疼。他们所关心的只是自己收入的最大化。集体资产被“平调”、被侵占，大家并不关心。实际是上级主管部门说了算，但上级主管部门对它的行为又不真正负责。由于企业经理、厂长是主管部门任免的，他们只是一个官员，而不是所有者。他们对集体企业也不大真正关心。这是集体经济近年来深陷困境的关键原因所在。
集体企业产权模糊的问题并不是与生俱来的。在50年代合作化运动初期建立的初级社、城市合作社，其资产都是由劳动者集资而成。资产同个人联系，并且实行按劳分配与按股分红相结合，那时劳动者的积极性是较高的，生产有相当的发展。但当时的观点认为入股分红是私有制残余，这种类型的合作制是半社会主义性质。因此，不久就搞了高级社，城镇则变为合作工厂，让劳动者放弃私有产权，不再入股分红，实行财产归堆，实际上是对劳动者的剥夺。这样，企业财产就变成为共同的了。所以，集体企业产权关系模糊尽管不时与生俱来的，但却是源远流长，它来源于计划经济体制。当时的目的是要把小集体过渡到大集体，然后从集体过渡到全民，但正是这种过渡导致了集体经济产权模糊的状态。在那之后社会经济每一次大的变动或改组，例如改革初期的“按行业归口管理”，尔后的政府部门翻牌公司或企业集团化重组，集体企业都会不断变更上级主管单位，而每一次改变后主管单位都会从自己利益出发对集体企业任意处置，从而进一步加剧了集体经济产权模糊的现状。甚至在今天的机构改革、企业改制、“抓大放小”过程中，集体企业也常被外部机构（政府部门、“总公司”或“集团公司”等等）任意处置，集体产权因产权模糊而横遭侵害。
（二）明晰产权是集体资产改革的首要任务
集体资产是集体企业赖以生存和发展的基础。集体企业改革的目标是建立现代企业制度，其首要任务就是产权改革。明晰集体资产产权是一项复杂的任务，其中包含产权界定、所有权确认等多个步骤。
1、明晰产权的基础是产权界定
产权界定应该严格按照国家相关的法律法规运作。产权界定是对集体资产依法确认其所有权归属的法律行为。1996年国家开始组织城镇集体企业开展清产核资后，国家已经制定了产权界定的暂行规定，有了法律规范和政策界线。由于体制和认识等方面原因，产权界定并没有完全按国家统一制定的法规运作，法律和政策界线的执行出现一定偏差，有的单位原始出资是借款还是投资不清晰，不经过充分协商和职代会确认，就由上级单位拍板按投资论处。产权界定是责权利的再调整，对一件复杂的工作，必须严肃认真，依法行事，急于求成不可取，有的地方要求上上下下在一个月内完成产权界定。在今后的集体经济改革过程中，应该严格按照国家相关的法律法规运作，为集体企业发展提供公平的环境，防止集体资产流失。凡是没有按国家统一布置开展清产核资和产权界定的单位，在实行转制、出售、产权转让、兼并、合并、分立等产权变更时，必须按国家法规进行产权界定。凡是已按国家法规界定的产权，不能随意推翻。凡是违背法规界定的产权，在进行各种形式改革改制时，应按国家政策规定如实纠正。有争议的产权要协商解决，建立处理产权纠纷的工作机制。产权界定要和改制包括明晰产权结合起来进行，更有针对性，更有利于企业发展。
集体企业产权界定过程涉及到集体企业经营积累中投资积累与劳动积累的确认与划分。其中投资积累指的是集体资产中有包括国有资产在内的多种投资人的出资，而劳动积累指的是集体资产中的大量资产是集体企业职工在国家的扶持下，通过自身的辛勤劳动而创造和积累的。集体企业劳动群众共同共有的资产，实际上就是劳动群众劳动积累形成的资产。劳动积累形成的资产包括集体企业无明确投资主体或投资主体权益之外的资产，不包括投资人投资所增值的积累。在集体企业的改革实践中，以投资和劳动积累划分经营积累时劳动积累所占比例偏低。在国内相当数量的集体企业中，都不同程度地存在着因产权不清而形成的应属于企业集体的权益被上级单位侵占的事实，即在产权界定中确认为上级单位投资的部分远超过其实际应得部分。
为防止企业集体的权益受到侵占，建议根据以下原则在清产核资的基础上进行产权界定。在企业发展过程中，选取对企业发展具有重大转折意义的某一时点为基准，以国有资产的留存净值作为国有资本的初始出资额为界限来明晰产权。通过以后的生产经营，实现了资本的增值，则企业的权益也是按比例增长，国有资本和集体资本只能按各自的比例来享有权益。集体企业的产权界定要贯彻“谁投资谁所有、谁积累谁所有”的原则，充分肯定集体企业劳动群众创造的价值及对企业成长做出的贡献，保障集体企业劳动群众和集体企业投资人的权益。由于集体企业在与上级单位往来过程中，始终处于弱势地位，故国家政策应对集体企业权益进行保护。建议政策规定劳动积累最少不应低于企业净资产的30%，具体比例由双方在此前提下协议商定。
2、明晰产权的关键环节是所有权的确认和行使
集体所有资产在明晰产权归属时必须确立所有权人，即集体资产的所有者。所有人属于法人或自然人，他就是出资人。集体资产的所有者，如本企业劳动群众集体所有，所有人是一个群体，由职工（代表）大会行使所有权，但职工（代表）大会又不能作为出资人。对不同层次的集体资产，在改制中一般可按下列情况处置：
①界定为本企业劳动群众集体所有资产，应由企业职工（代表）大会行使集体资产所有权，确立集体资产的管理者、经营者和出资人。过去，职工（代表）大会设立的职工持股会可作为集体资产的管理者，代表本企业劳动群众行使出资人职能，但工商登记部门认为职工持股会作为出资人必须进行登记，取得法人资格，而民政部门又不愿意按社团法人对职工持股会进行登记。北京市体改委和民政局制定文件，建立集体资产管理协会，作为本企业劳动群众集体共有资产的管理者，行使出资人职能，民政局按社团法人予以登记。目前，规模较大企业已经着手进行登记。现在有的地方明确由企业工会代行投资主体职能，因为工会具有社团法人资格，这也是一种办法。如果企业的规模小，经职工大会做出决议，也可委托厂长（经理）作为出资人代表，代行投资主体职能。
②界定为联合经济组织范围内劳动群众集体所有资产，应由联合经济组织范围内职工或成员（代表）大会行使集体资产所有权，联合经济组织为集体资产的管理者，作为出资人行使投资主体职能。
③界定为社区经济组织范围内劳动群众集体所有资产，应由社区经济范围内职工或成员（代表）大会行使所有权，社区建立的集体资产管理委员会或集体资产管理中心（也可以称其他名称），为社区经济组织范围内劳动群众集体所有资产的管理者，可作为出资人，行使投资主体职能，但集体资产管理委员会或集体资产管理中心或其他单位必须具备法人资格。
④界定为企业集团范围内劳动群众集团所有资产，由集团范围内职工或成员（代表）大会行使所有权，集团建立的集团资产管理中心或集体资产管理委员会，以及集体资产管理协会为集体资产的管理者，可作为出资人，行使投资主体职能。
三、集体资产的量化是集体资产改革的关键步骤
集体资产的量化是指集体资产在集体企业劳动者内部的量化。产权量化到个人可以实现产权主体人格化，明确企业的所有权、经营权、收益权归属，彻底消除产权模糊的弊端，重新激发企业经营活力。
（一）产权量化的基本原则
产权量化的基本原则应该是：依据企业在不同时期的资产状况，职工在企业中不同岗位、工作年限、贡献大小及对企业发展所起的不同作用给予量化。量化应本着厚今薄古，注重贡献。其着眼点在于有利于企业发展，有利于激发企业经营者、管理者和普通员工的工作热情，力争做到公平、公正、公开。企业中退休、离休、内退人员根据其在历史上的工作贡献也应给予量化。产权量化过程应充分发扬民主，量化方案需经过职工代表大会充分讨论并表决通过后方可予以实施。同时，要大力发展提供相关咨询服务的第三方中介机构，以中立的姿态发挥必要的监督作用。
（二）通过增资配股实现集体企业改制
当前应用较多的集体企业改制办法是增资配股。即首先由职工代表大会审议通过改制方案，通过对原有部分资产的量化（可以是虚量化，也可以是实量化），同时吸收职工普遍入股，使集体企业改制为合作制企业、股份合作制企业、公司制企业或合伙制企业。实际就是使企业资产落实到个人，使大家既是劳动者，又是企业的所有者。在改制方案的设计中应对企业资产实现最优配置，既要维护普通职工的应得权益，又要适当向企业经营者群体集中，充分调动整个集体的积极性。具体地说，企业经营者群体持股比例应控制在30%～60%之间，具体比例由企业经营者提出方案，提交职工代表大会审议通过。
（三）集体企业的产权改革不能急于求成
由于集体企业形式多样，历史复杂，故不应当对所有企业改革实行“一刀切”，不能要求所有企业改革都一步到位。对于选择渐近式改革方案的企业，可以通过资产的清查核实，把集体资产落实到具有社团法人资格的集体资产管理委员会或职工持股会，然后吸收其他人或企业法人投资等等，把企业改组为股份合作制企业、有限责任公司或股份公司。其中的集体资产管理委员会或职工持股会行使对集体资产的出资人权利，但是其只是代管集体资产，并不是集体资产的真正出资人。依据这种改革思路，企业将建立现代企业制度，实行股东大会、董事会下的厂长经理负责制，完善企业治理结构。这种改革能够达到投资主体多元化的目的，可以增强企业自我激励、自我发展的能力；但是这样改革后企业内仍然保留有部分产权模糊的集体资产，有可能需要二次改制。
四、集体资产的经营处置应遵循现代产权制度要求
（一）中央明确提出建立现代产权制度
产权是一个广义的感念，它是指以财产所有权为基础的若干职能的组合。其中主要包括所有权、经营权和收益权等权利。
十六届三中全会公报中指出，“全会认为，产权是所有制的核心和主要内容。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转。”由此可见，中央已经将产权制度改革摆在了关系改革全局的战略高度上，集体经济的产权改革也必须以现代产权制度为准绳。
（二）集体企业产权现状不符合现代产权制度的要求
对于未改革改制的集体企业，集体资产产权混乱是体现在多个方面的。在所有权方面，所有权归属不明，无法确立所有权人，也无人行使投资主体职能。集体资产经营权掌握在厂长、经理手中，由于很多厂长、经理是由上级主管单位任命的，所以经营权实际掌握在上级主管单位手中，但是因为集体资产的所有权人缺位，造成无人对经营者制约、监督。而收益权更加混乱，由于没有明确的产权主体，企业的收益往往被上级主管单位和经营者侵占，集体资产的所有者权益受到侵害。
（三）集体资产产权改革是对集体资产各项权利的重新分配
集体资产改革是对集体资产产权的重新确认，它必然涉及到所有权、经营权以及收益权的重新确认。在集体资产改革进程中，除产权界定需在法律基础上，依据历史事实进行协商认定外，集体资产的其余各项权利均应按照现代产权制度的要求重新确认。由于集体经济的产权问题比较特殊，所以在处理集体资产产权各项权利的分配时，不应该教条地照搬现代企业制度。现代企业制度中要求所有权与经营权分离，但是多数集体企业在改革中使用了有中国特色的管理层收购（MBO）方案。MBO在某种程度上是对现代企业制度的一种反叛，因为其追求的是一种所有权与经营权的集中。国外标准意义上MBO解决企业所有者和经营者过度分离造成的管理低效，而在国内则用于明晰企业的产权结构，解决企业的历史遗留问题。所以集体资产的改革不需要严格遵照现代企业制度进行，但是集体资产各项权利的确认均应符合现代产权制度。
集体资产的所有人有权决定集体资产的经营方向和投资方向，有权决定集体资产经营及投资收益的处置。企业、联合经济组织以及社区经济组织或集团公司都要建立对集体资产的民主监督制度，定期公布集体资产运营情况，保值增值情况，定期听取职工或成员的意见和建议，定期公布集体资产管理机构的财务收支情况，要定期进行审计，对集体资产管理机构负责人实行离任审计。经营和使用集体资产，对双方不依法签订合同或协议，不依法定程序运作，利用职权发包、低价出租或出售集体资产的行为，首先责令其改正，拒不改正的，依法追究法律责任。对于滥用职权徇私舞弊，玩忽职守，造成集体资产流失、损失的当事人和责任人，根据情节轻重，依法追究法律责任。
集体资产的所有人有权进行产权变更。企业转制，包括改制为股份合作制、股份制或转为合伙制及私营，都有产权变更，有的还要改变所有制性质。产权转让是将集体资产部分或全部有偿让渡给职工或其他法人及自然人的行为，拍卖和出售集体资产也要发生产权变更。集体经济组织兼并他人或被他人兼并，集体经济组织搞合并、分立或者终止解散，集体资产产权归属一般也要发生变更。凡涉及集体资产权属变更的，必须进行评估，必须有集体资产所有人做出决议后执行。集体资产转让，其中包括以拍卖和出售形式的权属变更，应遵循公平、等价、有偿和协商一致的原则进行。在同等条件下本单位职工和其他资产所有者可优先受让。集体资产产权转让一般应以评估确认的价值为转让价格，也可以按照市场交易原则转让，并按程序报批。转让收入应由集体资产所有人决定处置方案。在实施兼并、合并、分立和终止解散时，对集体资产的处置，不能简单的由上级拍板说了算，应由职工（代表）大会做出决议后执行。在处置中应首先考虑职工的根本利益，兼顾劳动积累原则。
五、集体资产与改革成本的关系
集体企业改革的改革成本较高，且目前无人承担，这也使得集体企业改革难以推进与深化。集体资产在集体企业改革中承担着支付改革成本，保障企业继续发展的重要任务。
（一）集体企业改革存在较高的改革成本
集体企业的改革成本主要包括以下几个方面：改制程序费用、置换职工身份补偿金、离退休人员生活保障费用、拖欠职工工资和劳动保险费用、拖欠税款、不良债务等。
企业改制程序中的多个环节均要收取相关费用，资产评估要收费、验资要收费、工商登记要收费，甚至某些行政审批也想方设法收费，企业改制下来通常需要数万元的直接费用。
集体企业改革中对企业职工身份进行置换需要给予职工一次性经济补偿。国有企业在终止原有劳动合同、置换职工身份时，通常参照1994年10月国家公布的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题》规定，其中规定对职工的一次性安置费，原则上按照破产企业所在市职工上年平均工资收入3倍发放。而对于集体企业职工身份置换则无明确规定，许多集体企业职工要求参照国有企业的规定执行，并由此引发出很多矛盾。
集体企业改革还必须对曾经为国家与企业做出毕生贡献的离退休人员给予保障。所需费用包括离退和内退人员生活、养老、失业保险费和医疗费等。
集体企业债务负担沉重。据财政部1998年清产核资统计，全国城镇集体工商企业共31.3万户，资产总额18498.7亿元，负债总额14464.7亿元，所有者权益4034.4亿元，平均负债率78.2%；资产损失和资金挂账2557.1亿元，占所有者权益的63.4%。账面所有者权益4034.4亿元，减去资产损失和资金挂账2557.1亿元后，实际所有者权益仅为1477.3亿元，实际资产负债率高达92%。全国集体企业普遍存在债务负担沉重的现象。尤其是对于一些经营不善、濒临破产的企业，改革成本除庞大的债务外，还需要偿付拖欠职工工资和劳动保险费用、拖欠税款，企业更加无力支付。
综上所述，集体企业的改革成本是相当巨大的。很多企业，尤其是经营不善的企业无力承担，而目前各级政府部门或机构也无人承担集体企业的改革成本。因此，找到妥善的方法与渠道解决集体企业的改革成本问题，将会对集体经济改革产生关键性的推动作用。
（二）改革成本应由集体资产、其他出资人以及政府财政共同负担
集体企业的改革成本分为三大块。包括：各种职工安置费用（包括偿付拖欠工资、医疗费、集资款，补缴各种社保基金与住房公积金，退休职工补充养老费及一次性医疗保险费）、职工身份置换经济补偿金和企业不良债务问题。
职工安置费用原则上由企业本身解决。若企业解决职工安置费用存在缺口，不足部分可将联合经济组织拥有的资产，主管单位拥有的资产，政策优惠形成的资产，按一定程序纳入改革成本。其中联合经济组织拥有的资产与主管单位拥有的资产是指联合经济组织与主管单位对集体企业的投资积累，不包含它们对企业拥有的债权。但缺口不大，可以考虑采取产权转让、出售等方式将企业资产变现，弥补职工安置费用缺口。若企业资产变现后仍不足以填补职工安置费用缺口，则剩余职工安置费用由财政兜底负责。
对于企业的不良债务，有几种不同的处理办法。对于长期亏损、严重资不抵债应通过破产彻底解决其债务问题。对于实行重组与并购的集体企业，要求新的企业完全承接原企业的职工安置与债务问题。
此外，集体企业不良债务和国有银行不良债权是相伴出现的一对共同体，所以解决集体企业不良债务问题，同时也是解决银行不良债权的关键。而历史上集体企业债务形成与国有企业有相似性，大多也是在由财政划拨转为银行贷款的过程中形成与积累的。因此，银行有责任在解除企业债务负担过程中承担部分成本。
故在集体企业改制过程中，应该本着既有利于困难企业减轻债务负担，又有利于银行减少呆账、坏账的原则，从政策上允许改制集体企业的银行债务可享受停息挂账、还本免息等优惠政策。
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